在法治轨道上领略“足尖下的中国”

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徒步、登山、攀岩、露营、骑行、冲浪越来越多的人将户外运动作为假期“标配”。

近日,国家体育总局、国家发展改革委、文化和旅游部等8部门联合印发《户外运动产业发展规划(2022-2025年)》(以下简称《规划》),明确了户外运动产业发展的总体思路、发展目标和重要任务。

作为当前和未来一段时期指导户外运动产业发展的综合性、基础性文件,《规划》为我国户外运动产业发展进行了顶层设计,将有力地破解制约户外运动产业发展的瓶颈。不过,业内人士认为,在《规划》落地过程中还有诸多问题亟待解决,这其中,相关配套法律法规必须及时跟上。

我国幅员辽阔,地形多样,自然遗产灿若繁星,发展户外运动具有得天独厚的优势。但一直以来,自然资源向户外运动开放不够是户外运动发展中的一大薄弱环节。《规划》的一个重要内容就是推动自然资源向户外运动开放。

《规划》明确“坚持以人为本,以人民为中心,不断满足人民群众多层次、多元化的户外运动需求”,围绕可利用的森林、草原、沙漠、湖泊、海滩海域等自然资源,在符合自然保护地、生态保护红线相关法律法规、管控要求和项目准入制度的前提下,在部分有条件的国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地划定合理区域开展自然资源向户外运动开放试点,建立健全自然保护地开展户外运动的监管制度。

“《规划》的出台将对自然保护地体系建设产生积极影响,特别是有助于落实分区管理的制度安排,形成有严有宽,宽严结合的、更加精细的自然保护地管理模式。”在武汉大学环境法研究所所长秦天宝看来,关于国家公园与自然保护地体系部分的内容是《规划》的亮点之一,体现了全民公益性理念,其核心就是全民共享。

秦天宝指出,《规划》以人民的户外运动需求为中心,在各类自然保护地合理开展户外活动为人们提供了享受美好自然环境的机会,满足了人们的需求。

《规划》明确部分有条件的国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地内划定的合理区域开展户外运动。这一规定延续了自然保护地管理体系的分区管控要求,有助于确定各分区人类活动的程度和范围,达到生态保护与合理利用有机结合的最佳效果。

“要避免任意开展户外活动对生态环境产生不利影响,除了要遵守现行法律法规,在自然保护区进行户外运动须经审批后方可开展,并与三线一单(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)生态环境分区管控制度相衔接。”秦天宝认为,对环境影响较大的户外活动类型也需限制,进一步明确各分区可进行的户外活动类型,并将参与活动的人数等因素纳入综合考量。

户外运动之所以吸引人,刺激、好玩是重要的原因,但这也意味着高风险性。实践中,有关户外运动中发生意外造身、财产损失的报道屡见报端。《规划》明确提出,加强户外运动安全防控,健全户外运动救援体系。

“户外运动产业发展过程中,构建法治化安全防控和救援体系十分重要。”文化和旅游部法治专家委员会委员、浙江大学城市学院文化和旅游法治研究中心执行主任胡斌说。

胡斌认为,首先要从公民权利的角度去配置政府义务。政府对开放户外运动区域需要经过科学评估,并能及时提供充足的公共服务,相关部门也要履行法定救援义务。同时,要以明确合理的行政方式对户外运动进行有效监管,强化户外运动参与者的安全意识。其次,要优化政府救援的费用承担义务,并构建政府和社会共同参与的户外救援体系。在他看来,政府的绝对救援义务并不等于无限的费用承担。费用承担具体应考虑哪些因素、承担多少费用才符合比例原则等问题,都需要法律法规予以进一步明确。

“社会化的户外救援目前已占非常大的比例,且专业性也在不断加强,但这些组织无论在运作的规范性方面还是在生存发展条件方面,都还存在问题。”胡斌建议,通过立法明确社会化户外救援组织的建立和运作规范,并将其纳入户外救援体系中,在开展户外救援行动时进行统一调度。

在很多户外运动业内人士看来,《规划》为户外运动产业发展打了一针强心剂,给户外从业者极大的信心,但是落地仍任重道远。

《规划》的出台预计将释放3万亿规模户外运动产业潜力。为释放户外运动消费潜力,《规划》明确了加强户外运动技能培训多项举措,创新户外运动技能普及推广手段,完善户外运动等级标准等,增强了消费黏性。

“虽然户外运动很火爆,但是目前大多数人其实还是在看的阶段。”在从事户外运动服务的动觉地球负责人易嘉看来,让大众实现从“看”到亲自体验的转变,还需要进一步缩短老百姓与户外运动的心理距离,同时还应做好认知准备和身体准备。

她认为,《规划》明确支持景区开放户外运动,相信在未来会有更多的有序开放户外运动空间,城市里也会有更多触手可及的户外运动公园,这些都将有助于降低老百姓参与体验户外运动的门槛,让户外运动不再是“有钱又有闲”的人才能玩的小众项目,满足大众的户外运动需求。

“《规划》的出台,标志着我国户外运动产业发展迈出了重要的一步。但仅有宏观政策是不够的,相关法律法规必须跟进完善。”北京多布国际户外休闲连锁营地品牌创始人王吉生告诉记者,早在2016年11月,9部门曾出台《水上运动产业发展规划》,但由于相关的法律法规没有及时跟上,导致诸多政策在实际执行中落地不到位,很多水上运动俱乐部只能打“擦边球”。因此,只有及时出台更加详尽的配套户外运动法律、法规和管理办法才能真正推动行业发展。

《规划》的出台,鼓励人们行走在祖国锦绣山河当中,体验“足尖下的中国”,以户外运动的形式来感受山河之美、人文之美,在强健体魄、愉悦身心的同时,人们会更加热爱自然、保护自然,身心也会越来越健康。